自2016年6月1日起，一部對經營性通用航空企業非常重要的部門規章《通用航空經營許可管理規定》（交通運輸部2016年第31號）開始實施了，相較2007年2月14日起施行的《通用航空經營許可管理規定》（中國民用航空總局令第176號）（CCAR-135TR-R3），筆者稱之為新《通用航空經營許可管理規定》，簡稱“新規定”。

　　對比新舊法律規范是非常重要和有趣的學習方式和研究方式，尤其對調整對象有一定了解的人而言，既能從新舊條文的變化讀出市場的需求、行業的發展，和法治的推進，又能從字里行間領悟立法者的用心良苦，或者說一部法律（廣義）[ 本文中，廣義法律包括憲法、法律、法規、規章以及其他規范性文件，狹義的法律僅指由全國人大及其常委會制定的法律。未予以指明的，則是狹義的法律概念。]，其目的、價值應該清晰明確，條文圍繞立法目的、原則展開，贊成什么、反對什么、支持什么、強調什么應該能為適用者了解和理解，并能有效轉化為守法行為。

　　翻開新規定，赫然進入眼簾的是“部長楊傳堂”、“交通運輸部2016年第31號”等文字，讓看慣了“民航局令”的筆者有亮瞎眼的感覺。按照我國《立法法》規定[《立法法》第八十條規定：國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。第八十五條規定：部門規章由部門首長簽署命令予以公布。]，新規定可謂真正“皇家”出名，名正言順的部門規章。作為規范經營性通用航空企業的部門規章，其上承《民用航空法》，是法律規定通用航空企業從事經營性航空活動的具體和細化，下接其他規范性文件，為各地區管理局或相關部門具體管理通用航空經營活動做了指導和規定。

　　對比新舊規定的章節條款，2007年的舊規定（CCAR-135TR-R3）是6章共42條；新規定是6章共46條，章節結構及條款總數上沒有太多變化，但內容上卻發生了較大的變化。筆者通讀新規定后，明顯感覺到三大變化或特點：

　　市場需求引領規章變化；簡化程序、降低要求的同時強化安全管理；加重法律責任。

　　理論而言，法律（廣義）的制定總是基于現實又超越現實，辯證地看，又總是滯后于現實。在新規定中，筆者明顯感覺到規章制定正是反映了通用航空市場的現狀，同時，為規范、促進通用航空發展，相較舊規定又增加了不少內容。如，通用航空經營項目分類由原來的甲乙丙三類調整為甲乙丙丁四類，不但就以前分類項目做了調整，尤其專門增加了丁類，將使用具有標準適航證的載人自由氣球、飛艇開展空中游覽，使用具有特殊適航證的航空器開展航空表演飛行、個人娛樂飛行、運動駕駛員執照培訓納入了新規定的管理范疇，使這些新興通用航空行為有法可依，也使監管有據。另外，針對現實需要，新規定新增了對通用航空企業設立分公司的管理規定等內容。

　　新規定的亮點更集中于放松與加強兩部分，即將市場行為交給企業，政府監管放開不該管的、管不好的，加強必須管住的。這也是簡政放權的需要?；I建環節中“籌建的可行性研究報告”就是典型的企業市場行為，市場需求、企業經濟效益是市場主體—企業所應該關注的，而行政監管主體只應該從公共安全、消費者權益、行業發展角度進行監管和引導，因此，新規定修改了經營性通用航空企業設立兩步走的環節，刪除籌建認可環節，充分簡化經營許可程序。

　　放松也有助于減緩企業設立壓力，盤活資金，進一步促進通用航空及相關產業發展。新規定中將備受詬病的原企業設立時必須兩架航空器為自有所有權，調整為購買或租賃方式占有即可，以此減輕企業設立時的資金壓力，同時支持國內飛機租賃業的發展。放松管制還將以往嚴格要求通用航空企業設立必須有基地機場的要求降低為允許通用航空企業可以與其使用航空器相適應的“起降場地”作為基地機場。這也大大降低了設立難度，鼓勵企業設立行為。為提高行政效率，簡化審批程序，將通用航空企業許可審批權下放到地區管理局，這也是放松的一大表現。

　　放松市場管制，簡化行政程序并非等于通用航空經營活動的大門對一切人員、一切企業敞開，航空活動的高科技、高風險屬性要求從業人員更為專業，更為遵章守法。但我國通用航空天然就存在著基礎設施薄弱，專業人才匱乏、空域瓶頸等諸多問題，近兩年來，伴隨通用航空活動增多，通用航空事故也頻發，因此，強化安全管理是通用航空監管的重任。新規定中就增加了安全監管有關要求和內容。例如，設立條件中強化了專業人員要求。舊規定中對設立條件的人員只規定了“相關航空人員執照或訓練合格證復印件和法定代表人及經營負責人、主管飛行和作業技術質量的負責人的任職文件、資歷表及其身份證明”；而新規定中，不但保留原來規定并提高要求為“（四）有與民用航空器相適應，經過專業訓練，取得相應執照或訓練合格證的航空人員”、“（六）企業高級管理人員應當完成通用航空法規標準培訓，主管飛行、作業質量的負責人還應當在最近六年內具有累計三年以上相關專業領域工作經驗”，更加新增了“（五）設立經營、運行及安全管理機構并配備與經營項目相適應的專業人員”，即強調通用航空企業需要設立運行及安全管理機構并要配備專業人員。以這三個條款全面提升了通用航空企業對專業人員的必需和重視。

　　為強化安全管理，新規定還在通用航空企業義務的第一項就增加了“遵守國家法律法規和規章的要求，采取有效措施確保飛行安全”的義務；

　　另外，行政監管不僅僅是準入監管，更多的是持續性監管，即在經營活動中持續不間斷的動態監管，審查通用航空經營企業是否符合法律規范。新規定在持續監管方面做了不少規定，例如，通用航空企業義務中增設的“持續符合經營許可條件”、“向民航局和民航地區管理局及時報備對企業運營產生重大影響的相關信息，如股權結構變更、機隊構成調整等”等，并細化了企業年檢等規定。

　　新規定在法律責任方面也做了些許調整，主要表現為加重未經批準、擅自從事通用航空經營活動以及超越經營范圍活動的處罰。舊規定是責令停止違法活動，并處以違法所得一萬元以上三萬元以下的罰款；沒有違法所得的，處以一萬元以下的罰款；而新規定則是責令停止違法活動，沒收違法所得，并處二萬元以下的罰款；規模較大，社會危害嚴重的，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款；存在重大安全隱患、威脅公共安全，沒收其用于從事無照經營活動的工具、設備等財物，并處五萬元以上五十萬元以下的罰款。高額的處罰一則加強法律威懾，二則提升違法者成本，促進潛在違法者衡量成本收益以自覺減少違法行為。從提升處罰標準這一變化上，我們也不難看出，通用航空活動的行政監管重點在于安全。未經批準或超越經營范圍的經營性航空活動，往往經營人達不到安全運行的要求，因此，其違法活動的安全風險極大，只有加重處罰，輔之以成本-收益法才能進一步遏制以盈利為目標的企業或個人。

　　新規定除了對舊規定做的廢、立、改外，還有一些內容是與其他法律規范相銜接的，或者說根據通用航空企業設立經營管理需要，做出的一種強化。例如，新增第十一條就是依據《安全生產法》第91條和《公司法》第147條的規定，強調不得擔任通用航空企業法定代表人（負責人）的情況。第十一條 有下列情形之一的人員，不得擔任通用航空企業法定代表人（負責人）：

　?。ㄒ唬┪绰男小栋踩a法》規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全事故，受刑事處罰或者撤職處分，執行期滿未逾五年的；—《安全生產法》第91條（二）因貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產或者破壞社會主義市場經濟秩序，被判處刑罰，執行期滿未逾五年的；—《公司法》第147條（三）擔任因違法被吊銷營業執照、責令關閉的公司、企業的法定代表人，并負有個人責任的，自該公司、企業被吊銷營業執照之日起未逾三年的；—《公司法》第147條（四）法律、法規規定不得擔任企業法定代表人（負責人）的其他情形。

　　對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，終身不得擔任通用航空企業法定代表人（負責人）。

　　尤其規定，對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，終身不得擔任通用航空企業法定代表人（負責人）。

　　一言以蔽之，新規定對設立經營性通用航空企業持有放松市場管制、簡化審批程序、激發企業活動，促進通用航空發展的態勢，但字里行間不斷強化著安全監管，相信在對企業的持續性監管方面，安全監管會越來越突出，越來越重要。